PRéFACE
Le présent rapport est produit conformément à la Loi sur les conflits d'intérêts (la Loi), L.C. 2006, ch. 9, art. 2.
Le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique peut entreprendre une étude en vertu de la Loi à la demande d'une ou d'un parlementaire, ou comme c'est le cas de cette étude, de son propre chef.
Lorsque le commissaire amorce une étude de son propre chef, à moins que celle-ci ne soit interrompue, le commissaire est tenu de remettre au premier ministre un rapport énonçant les faits, son analyse de la question et ses conclusions à la suite de l'étude. Le commissaire doit en même temps fournir une copie du rapport à la personne titulaire de charge publique ou à l'ex‑titulaire de charge publique faisant l'objet du rapport, et le rendre accessible au public.
Sommaire
Le présent rapport énonce les conclusions de l'étude que j'ai menée en vertu de la Loi sur les conflits d'intérêts (la Loi) sur la conduite de l'honorable Greg Fergus, secrétaire parlementaire du premier ministre et de la présidente du Conseil du Trésor et député de la circonscription de Hull–Aylmer, au sujet d'une lettre d'appui remise au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) concernant une demande de nouvelle licence de radiodiffusion.
En juin 2020, Natyf Inc. a présenté une demande au CRTC pour obtenir la distribution obligatoire de son service de télévision Natyf TV dans le cadre du service de base numérique dans toute la province du Québec. Le 2 juin 2021, M. Ronald Félix, un des directeurs de Natyf Inc., a demandé à M. Fergus une lettre d'appui concernant cette demande. M. Fergus a déclaré que si, en tant que Canadien noir, M. Félix l'avait approché, c'était en partie en raison du rôle de M. Fergus comme président du Caucus des parlementaires noirs, puisque la demande concernait une chaîne de télévision ciblant un public francophone diversifié et inclusif.
Le 28 juin 2021, le personnel de M. Fergus a fourni à M. Félix une lettre que M. Fergus avait signée comme député. Dans un avis public daté du 21 septembre 2022, le CRTC a invité le public à présenter des observations sur la demande déposée par Natyf Inc. Le 28 septembre 2022, Natyf Inc. a soumis au CRTC la lettre d'appui signée par M. Fergus.
Dans le cadre de mon étude, je devais déterminer si M. Fergus avait contrevenu à l'article 9 de la Loi, qui interdit aux titulaires de charge publique de se prévaloir de leurs fonctions officielles pour tenter d'influencer la décision d'une autre personne dans le but de favoriser de façon irrégulière l'intérêt personnel de toute autre personne.
Puisque la lettre d'appui avait pour objet d'influencer la décision du CRTC de manière à favoriser l'intérêt personnel de Natyf Inc., la question était de savoir si elle favorisait de façon irrégulière cet intérêt personnel.
Le Commissariat a déjà établi plusieurs fois – dans des ordonnances de conformité, un rapport d'étude et des directives publiées sur son site Web – que les ministres et les secrétaires parlementaires ne devraient pas envoyer de lettres d'appui à des tribunaux ayant des pouvoirs quasi judiciaires comme le CRTC, étant donné leur rôle gouvernemental et l'influence que ces individus peuvent avoir. Le rôle de secrétaire parlementaire et le principe de non-intervention dans les décisions quasi judiciaires sont en outre décrits dans la directive du premier ministre intitulée Pour un gouvernement ouvert et responsable.
Pour ces raisons, je suis d'avis qu'il était inapproprié de la part de M. Fergus d'écrire une lettre d'appui à Natyf Inc. pour soutenir sa demande de licence de radiodiffusion. Bien que la lettre ait été rédigée sur du papier portant l'en-tête de député de M. Fergus, il n'est tout simplement pas possible de faire abstraction de son rôle de secrétaire parlementaire.
Par conséquent, j'ai conclu que M. Fergus a contrevenu à l'article 9 de la Loi.
Préoccupations et processus
Le 3 octobre 2022, j'ai reçu un courriel d'un journaliste au sujet d'une lettre d'appui produite par l'honorable Greg Fergus, secrétaire parlementaire du premier ministre et de la présidente du Conseil du Trésor, et député de la circonscription de Hull–Aylmer.
Dans la lettre en question, qui était datée du 28 juin 2021 et signée par M. Fergus en sa qualité de député, ce dernier accordait un soutien à Natyf Inc., qui cherchait à obtenir du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) la distribution obligatoire du service facultatif de télévision Natyf TV au service de base numérique. À ce moment, M. Fergus occupait les fonctions de secrétaire parlementaire du premier ministre, du président du Conseil du Trésor et de la ministre du Gouvernement numérique. La lettre en question a été soumise au CRTC le 28 septembre 2022.
Le 5 octobre 2022, j'ai écrit à M. Fergus pour l'informer que j'amorçais une étude de mon propre chef conformément au paragraphe 45(1) de la Loi sur les conflits d'intérêts (la Loi) au sujet de la lettre d'appui remise au CRTC, un tribunal administratif. Je l'ai avisé que j'avais des motifs de croire qu'il avait contrevenu à l'article 9 de la Loi, qui interdit aux titulaires de charge publique de se prévaloir de leurs fonctions officielles pour tenter d'influencer la décision d'une autre personne dans le but de favoriser de façon irrégulière les intérêts personnels de toute autre personne.
Le 28 octobre 2022, M. Fergus a remis au Commissariat des documents à l'appui, et le 17 novembre 2022, j'ai reçu de lui une réponse détaillée aux questions que j'avais soulevées dans ma lettre du 5 octobre 2022. Le 13 décembre 2022, j'ai demandé par écrit à M. Fergus de produire un affidavit attestant des déclarations faites dans la lettre du 17 novembre 2022, et ce au lieu de procéder à une entrevue, et de fournir des renseignements supplémentaires, que j'ai reçus le 21 décembre 2022.
Conformément à la pratique en place au Commissariat, M. Fergus a eu l'occasion de présenter ses observations sur l'ébauche des sections factuelles du présent rapport (Préoccupations et processus, Faits et Position de M. Fergus) avant qu'elles ne soient finalisées.
Faits
Contexte
M. Fergus a été élu pour la première fois comme député de Hull–Aylmer en 2015. Au cours des trois dernières législatures, il a été nommé secrétaire parlementaire du ministre de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique, de deux présidentes et d'un président du Conseil du Trésor, de la ministre du Gouvernement numérique, ainsi que du premier ministre.
Circonstances ayant mené à la production de la lettre d'appui
Selon son site Web, Natyf Inc. exploite Natyf TV, une chaîne de télévision francophone axée sur la promotion de la diversité des Canadiennes et Canadiens nés ici ou ailleurs. Son siège social est situé à Montréal, au Québec.
En juin 2020, Natyf Inc. a présenté au CRTC une demande pour que l'offre de service facultatif Natyf TV puisse bénéficier d'une distribution obligatoire dans le cadre du service numérique de base dans toute la province du Québec. Dans sa demande, Natyf Inc. a déclaré que la distribution obligatoire était essentielle à la fourniture de ses services, car elle permettrait d'atteindre les communautés raciales mal desservies et de favoriser l'émergence d'une nouvelle génération de créatrices et créateurs francophones afin que ces individus puissent lancer leurs carrières dans le marché de langue française.
Le CRTC est un tribunal administratif qui réglemente et surveille la radiodiffusion et les télécommunications. Le rôle du CRTC consiste à mettre en œuvre les lois et les règlements établis par les parlementaires qui élaborent les lois et les ministères qui définissent les politiques. Selon le Plan ministériel 2022-2023 du CRTC, « [l'organisme] a aussi les pouvoirs quasi judiciaires d'un tribunal supérieur en ce qui touche la production et l'examen des preuves, de même que l'application de ses décisions. En tant que tribunal administratif, il fonctionne en toute indépendance du gouvernement fédéral. »
M. Fergus connaissait l'un des directeurs de Natyf Inc., M. Ronald Félix, qui habite dans la région de la capitale nationale. Il a expliqué qu'il avait rencontré M. Félix dans le cadre de son travail de député de Hull–Aylmer et de président du Caucus des parlementaires noirs. M. Félix a par ailleurs confirmé qu'il avait rencontré M. Fergus lors de diverses activités organisées par le gouvernement ou la communauté. Il a décrit sa relation avec M. Fergus comme étant de nature professionnelle.
Le 2 juin 2021, MM. Fergus et Félix se sont rencontrés à la demande de M. Félix pour parler de la demande présentée par Natyf Inc. au CRTC et demander une lettre d'appui.
M. Fergus a déclaré que si M. Félix avait demandé une lettre d'appui, c'était en partie en raison du rôle de M. Fergus en tant que président du Caucus des parlementaires noirs, puisque la demande concernait une chaîne de télévision ciblant un public francophone diversifié et inclusif. En tant que Canadien noir, M. Félix est considéré comme un intervenant du Caucus des parlementaires noirs.
Établi en 2015, le Caucus des parlementaires noirs est formé de sénatrices, sénateurs, députées et députés qui sont noirs ou qui sont des alliés des Canadiennes et Canadiens noirs. Selon M. Fergus, ce caucus a pour vocation de faire en sorte que les Canadiennes et Canadiens d'ascendance africaine puissent se reconnaître dans les institutions parlementaires du Canada, d'éduquer les parlementaires, de discuter avec ces individus des questions d'importance pour la communauté noire et d'offrir un espace sûr pour ces discussions.
M. Fergus a présidé ce caucus de décembre 2015 à mai 2022. Selon lui, bien qu'il s'agisse d'un rôle informel, le président coordonne les rencontres avec les parlementaires, communique des informations et offre aux parties prenantes canadiennes noires qui veulent communiquer avec des parlementaires un point de contact sûr et respectueux. De plus, le Caucus des parlementaires noirs offre aux propriétaires d'entreprise noirs l'occasion d'aborder avec des parlementaires des questions qui sont importantes pour leur communauté.
M. Fergus a affirmé qu'autant qu'il sache, il n'avait pas discuté de Natyf Inc. avec d'autres membres du Caucus des parlementaires noirs ni soutenu de manière particulière d'autres entreprises en sa qualité de président de ce caucus.
Lettre d'appui
À la suite de sa rencontre du 2 juin 2021 avec M. Fergus, M. Félix a échangé plusieurs courriels à la mi-juin 2021 avec des membres du personnel de M. Fergus au sujet du libellé proposé de la lettre d'appui.
Le 28 juin 2021, M. Fergus a approuvé et signé la lettre, qui a été rédigée sur du papier portant l'en-tête de député de M. Fergus. La lettre, qui n'était adressée à personne en particulier, encourageait le CRTC à examiner la demande de Natyf Inc. concernant la distribution obligatoire de l'offre de Natyf TV dans le cadre des services numériques de base. Elle contenait également le numéro de référence de la demande présentée au CRTC. Le même jour, le personnel de M. Fergus a envoyé par courriel une copie électronique de la lettre à M. Félix.
M. Félix a déclaré qu'après avoir reçu la lettre d'appui, il n'avait pas tenu de discussion avec M. Fergus ou son personnel au sujet de lettre ou de la demande présentée par Natyf Inc. au CRTC.
Présentation au CRTC de la lettre d'appui de M. Fergus
Dans un avis public daté du 21 septembre 2022, le CRTC invitait le public à présenter des observations sur la demande déposée par Natyf Inc. en vue de l'audience prévue en janvier 2023. Dans un courriel distribué le 23 septembre 2022, un représentant de Natyf Inc. a invité les amis, partenaires et collaborateurs de la chaîne à démontrer leur appui pour Natyf TV en communiquant leur nom et leur courriel au CRTC. Il a également invité certaines personnes à présenter une lettre d'appui au nom de leur organisation ou de leur entreprise expliquant pourquoi elles accordaient leur appui.
Le 28 septembre 2022, des représentantes et représentants de Natyf Inc. ont soumis au CRTC la lettre d'appui de M. Fergus. M. Fergus a confirmé avoir reçu un message automatisé du CRTC le jour même à son adresse de courriel parlementaire. Cependant, il a indiqué qu'il s'était rendu compte que la lettre d'appui avait été soumise à la suite d'une demande médiatique le 3 octobre 2022.
Après avoir été interrogé par l'organisme médiatique au sujet de la lettre d'appui, M. Fergus a immédiatement communiqué avec le Commissariat à ce sujet.
Position de M. Fergus
Dans sa déclaration écrite, M. Fergus a affirmé que lorsqu'on lui a demandé, en sa qualité de président du Caucus des parlementaires noirs, d'appuyer la demande présentée au CRTC par Natyf Inc., il l'a fait en partie pour s'assurer que les Canadiennes et Canadiens noirs puissent se reconnaître dans les institutions parlementaires, pour transmettre le message à d'autres Canadiennes et Canadiens noirs qu'ils ont un endroit où ils peuvent se présenter et se sentir les bienvenus et parce qu'une personne noire lui avait demandé son appui en tant que parlementaire noir.
M. Fergus a reconnu qu'il avait commis par inadvertance une erreur en fournissant une lettre d'appui à Natyf Inc. et s'est dit dès le début profondément navré de ce geste. Il a déclaré qu'il n'avait pas directement et sciemment défendu la demande de Natyf Inc. auprès du CRTC. M. Fergus a souligné de manière détaillée ses antécédents de longue date avec le Commissariat en matière de consultation et de collaboration, ce qui a rendu son erreur gênante et inhabituelle. M. Fergus a indiqué qu'il connaît très bien ses obligations en tant que député et secrétaire parlementaire et qu'il redoublera de vigilance pour s'assurer de bien les respecter à l'avenir.
Analyse et Conclusion
Analyse
Dans le cadre de cette étude, je dois déterminer si M. Fergus a contrevenu à l'article 9 de la Loi en envoyant au CRTC une lettre d'appui concernant une demande de nouvelle licence de radiodiffusion. En tant que secrétaire parlementaire, M. Fergus est assujetti aux règles de fond de la Loi.
L'article 9 est libellé comme suit :
9. Il est interdit à tout titulaire de charge publique de se prévaloir de ses fonctions officielles pour tenter d'influencer la décision d'une autre personne dans le but de favoriser son intérêt personnel ou celui d'un parent ou d'un ami ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne.
M. Fergus a déclaré qu'il avait reçu la demande de lettre d'appui de M. Félix, un intervenant du Caucus des parlementaires noirs, en raison notamment du fait que M. Fergus présidait le groupe. M. Félix a indiqué qu'il entretenait avec M. Fergus une relation de nature professionnelle, et que les deux hommes s'étaient rencontrés à différentes occasions, dans le cadre d'événements gouvernementaux ou communautaires. MM. Fergus et Félix ne sont ni parents, ni amis.
M. Fergus n'a adressé sa lettre à personne en particulier au CRTC, et il n'a pas envoyé la lettre lui‑même. Cependant, la lettre indiquait le numéro de référence de Natyf Inc. au CRTC. Il n'y a aucun doute que cette lettre d'appui avait pour objet d'influencer la décision du CRTC de façon à favoriser l'intérêt personnel de Natyf Inc. Je dois maintenant déterminer si cet intérêt a été favorisé de façon irrégulière.
Dans le Rapport Trudeau II, j'ai défini le terme irrégulier dans le cadre d'une étude en vertu de l'article 9 de la Loi. J'ai interprété ce terme de façon à inclure des occasions où une personne titulaire de charge publique s'est servie de ses fonctions officielles pour commettre une « erreur grave ou fondamentale ». Autrement dit, un geste irrégulier au sens de la Loi est posé « lorsque l'exercice des fonctions officielles d'un titulaire de charge publique va à l'encontre de l'intérêt public, parce que le titulaire de charge publique soit dépasse les limites de son pouvoir conféré par la loi, soit contrevient à une règle, à une convention ou à un processus établi ».
La question des lettres d'appui a déjà fait l'objet de trois ordonnances de conformité, en 2013, et d'un rapport d'étude (Le rapport Gill). Dans le cas de deux des ordonnances et du rapport d'étude, les personnes concernées étaient des secrétaires parlementaires qui avaient envoyé au CRTC des lettres d'appui au nom d'électrices et d'électeurs désireux d'obtenir des licences de radiodiffusion de ce tribunal administratif.
En ce qui concerne les ordonnances, examinées en détail dans le Rapport annuel 2012‑2013, l'ancienne commissaire Mary Dawson a déterminé que le poste de secrétaire parlementaire comprenait des fonctions gouvernementales officielles et que le CRTC devait prendre ses décisions indépendamment du gouvernement. La commissaire Dawson a conclu qu'il était donc inapproprié de la part des secrétaires parlementaires d'écrire des lettres d'appui au CRTC, peu importe si ces individus y indiquaient explicitement ou non leur titre.
Les ordonnances de conformité ont mené à l'élaboration, en 2013, de la directive intitulée Servir ses électeurs lorsqu'on est ministre ou secrétaire parlementaire, qui est affichée sur le site Web du Commissariat. Selon cette directive, les ministres et les secrétaires parlementaires ne peuvent en aucun cas tenter d'intervenir dans le processus décisionnel d'un tribunal administratif au nom d'un membre de leur électorat, ou de faire accélérer le traitement d'une demande, car un tel geste pourrait être jugé comme une tentative d'influencer une décision, ce qui est contraire à l'article 9 de la Loi.
Dans Le rapport Gill, la commissaire Dawson a également observé que le rôle de secrétaire parlementaire avait évolué au fil des ans pour inclure l'aide aux ministres quant au développement de politiques ministérielles précises. Étant donné l'influence particulière qu'elles et ils peuvent avoir du fait de leur rôle gouvernemental, la commissaire Dawson a déterminé que les secrétaires parlementaires ne peuvent se soustraire à leurs responsabilités de titulaires de charge publique principales et principaux en signant des lettres d'appui comme députées et députés – même s'ils n'incluent pas leur titre de secrétaire parlementaire.
Le rôle de secrétaire parlementaire et le principe de non‑intervention dans les décisions quasi judiciaires sont en outre décrits dans la directive du premier ministre intitulée Pour un gouvernement ouvert et responsable. La directive s'adresse en grande partie aux ministres, mais je crois qu'elle s'applique également aux secrétaires parlementaires, compte tenu du fait que leur rôle les amène à appuyer le programme gouvernemental. La directive précise notamment que les décisions en matière de radiodiffusion « sont considérées comme sensibles et potentiellement vulnérables à l'ingérence politique ». Par conséquent, la directive indique que les membres du pouvoir exécutif « ne doivent ni intervenir ni sembler d'intervenir auprès des tribunaux à l'égard de toute question au sujet de laquelle ces derniers sont chargés de rendre des décisions en leur capacité quasi judiciaire, à moins que la loi ne le permette ». Pour que ce soit bien clair, la directive dit également qu'il est « inapproprié de tenter d'influencer la prise d'une décision précise de nature quasi judiciaire ».
Ces documents, élaborés par le Commissariat ou par le Cabinet du Premier ministre, établissent la pratique que doivent respecter les secrétaires parlementaires dans le cadre de leurs rapports avec des tribunaux administratifs comme le CRTC. Pour ces raisons, je suis d'avis qu'il était inapproprié de la part de M. Fergus d'écrire une lettre d'appui à Natyf Inc. alors que cet organisme tentait d'obtenir une licence de radiodiffusion.
Bien que la lettre ait été rédigée sur du papier portant l'en‑tête de député de M. Fergus, il n'est tout simplement pas possible de faire abstraction de son rôle de secrétaire parlementaire. L'affaire aurait pu être évitée si M. Fergus avait consulté le Commissariat avant d'envoyer la lettre.
Conclusion
Je suis d'avis que M. Fergus a contrevenu à l'article 9 de la Loi en écrivant une lettre d'appui à Natyf Inc., dont la demande de distribution obligatoire du service de télévision Natyf TV au service numérique de base était devant le CRTC.
